此文发表于《中国政府采购杂志》2019年第3期

政府采购透明度提高与信息公开

杭正亚

透明度本是物理学的概念，指允许光线透过的程度。本文引用政府采购透明度，指政府采购信息公开的程度。本文试从信息公开的角度谈谈如何提高政府采购的透明度。

一、目前政府采购信息公开中存在的主要问题及其原因。

在政府采购信息公开方面，目前几乎普遍公开了招标公告、中标公告、投诉处理与违规处罚结果等信息，但有些地方政府采购信息公开的情况仍不理想，主要表现为：

　  1、在公开平台上，信息发布不统一，存在“渠道杂”的情形。《财政部关于做好政府采购信息公开工作的通知》（财库[2015]135号）明确规定，中央预算单位的政府采购信息应当在财政部指定的媒体上公开，地方预算单位的政府采购信息应当在省级财政部门指定的媒体上公开，并明确了财政部指定的《中国政府采购杂志》等媒体。但部分地区仍存在发布渠道不统一，发布信息不一致的问题，这种多渠道且不同的信息发布不仅增加了发布者的工作量，也影响了政府信息公开的权威性。

2、在公开范围上，信息披露不准确，存在“内容乱”的情形。协议供货模式项目下的信息公开情况整体较差，批量集中采购模式的招标信息和采购结果信息公开的情况整体较好，但预公告、评审过程信息公开仍不理想。查阅网站，公开招标公告中未标明招标项目的名称、预算金额、采购需求的情况比比皆是。有的以采购货物种类、内容、型号、技术参数繁杂为由，对采购项目的技术规格、数量、服务标准、验收等要求不一一披露，也不进行概括性描述。有的披露信息华而不实，有关法律法规、政策文件、业务流程等内容占很大篇幅，对供应商关心的关键信息避而不谈。

3、在公开对象上，信息披露不公平，存在“差别化”的情形。有的利用信息不对称，对有关系的供应商全面公开信息，对无关系的供应商则不积极、不主动，在公开环节藏头去尾；对供应商要求公布其评审得分与排序以保密为由拒绝提供等。有的在招标结束后，“及时”将信息删除，无法事后查询。有的政府信息公开栏目空白、信息陈旧、更新滞后，等等。这样，政府采购透明度对有关系者是“千里眼”，对无关系者是“睁眼瞎”。

这些现象严重影响了政府采购透明度，使社会公众误认为政府采购是暗箱操作。存在上述问题的原因是多方面的，主要有：

一是立法方面，《政府采购法》与《招标投标法》在信息公开方面的冲突，引起诸多矛盾和漏洞。《政府采购法》第十一条赋予了财政部指定采购信息发布媒体的权力，财政部依此指定了有关发布媒体。但《招投标法》第十条、《招投标法实施条例》第十五条又将公开招标公告发布指定媒体的权力赋予了国家发改委，并且该委在《招标公告和公示信息发布管理办法》（国家发展和改革委员会令第10号）第八条直接指定了相应平台发布。各部门自行其是，信息缺乏统一、集中的公开途径，增加了人们获取信息的难度。从现行制度设计来看，法律规定过于宽泛、笼统，而且主要是规定政府采购信息主动公开的内容，对依申请公开的则无具体、明确的规定。政府采购信息公开方面的规定，散见于《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、《政府采购信息公告管理办法》（财政部第19号令）以及财政部一系列政府采购信息公开方面的规范性文件。自2008年5月1日《政府信息公开条例》实施以来，信息公开得到了进一步的规范，该条例不仅规定了主动公开的方式，更重要的是规范了依申请公开的方式与程序。但是根据《立法法》的规定，该条例作为一部行政法规，实际上并不能改变位阶在它之上的《政府采购法》和《招标投标法》这两部法律，如果发生冲突，按照“上位法优先”的原则，应该执行《政府采购法》和《招标投标法》，这方面的冲突势必难以避免。

二是行政方面，采购人、采购代理机构、政府采购监管部门对政府采购信息公开缺乏公开的动力。有的将信息当作单位资源、个人资源，担心公开会影响权力行使，存在畏难、抵触情绪，千方百计找借口不公开或不完全公开；有的担心让供应商知道信息太多太全不利于采购与监管，甚至认为是作茧自缚。这些认识上的误区，导致了对政府采购信息能不公开则不公开，能简化则不细化，能笼统则不具体等错误倾向。

三是监督方面，对政府采购信息公开处于民众无法监督、供货商不敢监督、同级不好监督、上级监督不到的尴尬状态，缺乏对各个“关口”的全程监控。政府采购信息公开配套机制尚未完全建立，监督和制约机制不足，责任追究和救济机制不完善等方面的因素也影响到了政府采购信息的公开，进而影响透明度的提高。社会公众无法将相关信息进行对比、分析，更难建立社会公众参与、相关供应商辩论、投诉人与被投诉人协商等机制，来解决和化解政府采购争议。

二、政府采购信息公开及其透明化的意义。

1、从遵循的原则看，公开透明原则是政府采购最基本的原则，只有信息公开，才能保障供应商公平竞争、政府采购公正、各参与主体诚实信用。

《政府采购法》第三条规定：“政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。”公开透明原则是政府采购最基本的原则。政府采购事关相关各方切身利益，采购信息的准确性、完整性、及时性是各政府采购参与方交易的依据，只有这样才能让他们作出明智的决策。同时，也决定着潜在供应商参与竞争与否和竞争激烈程度，决定着实际参与政府采购供应商的类型、结构、数量，从而决定着是否能实现公平竞争。政府采购信息的公开，不仅能规范采购行为，也能优化政府采购监督机制。当政府采购的所有信息准确地、完整地、系统地面对社会公开，实现政府采购行为透明化，才能确保公正。当前最严重的问题就是为数不少的供应商不能坚持诚实信用，为了达到中标、质疑、投诉等目的而不择手段，冒用他人名义投标、举证、质疑、投诉，捏造事实，提供虚假材料，采用非法手段取证，等等。如将他们的这些信息予以公开，是能促进政府采购各参与主体诚实信用的。

2、从政府外部要求看，政府采购信息公开是满足公众知情权、采购市场需求和WTO《政府采购协议》要求的需要。

政府采购资金来源于纳税人的税款，社会公众对政府采购信息享有知情权，期望政府采购真正做到阳光下交易。政府采购信息的充分流动和自由利用，可以减少交易成本，降低采购费用，便于社会资源优化配置，促进政府采购的健康发展。另外，透明度原则也是WTO《政府采购协议》三大原则之一，要求参加的各成员国之间应当公布有关政府采购的法律、规则、程序和做法。

3、从政府内部要求看，政府采购信息公开，是坚持以人民为中心的发展思想、全面深化改革、全面依法治国的需要。

以人民为中心的发展思想，就是发展为了人民、发展依靠人民，成果由人民共享，表现在政府采购活动上，就不能排斥社会公众的参与，政府采购信息如不公开或不充分公开，将导致暗箱操作，滋生腐败温床。政府采购信息公开，是与全面深化改革密不可分的，说到底是政府的一种自觉行为，是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。全面依法治国就要实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，作为政府各部门、各单位的采购人以及财政机关，更应严格按照信息公开方面的法律法规，提高政府采购的透明度。

4、从信息技术的发展看，政府采购信息公开，是电子政务建设和电子化政府采购活动的需要。

电子政务是政府管理创新和现代信息技术的产物，是政府服务方式的革命。政府采购电子化是指将信息技术和基础设施在线应用于政府采购的管理、实施、评估以及报告各个阶段。政府采购信息依法公开，是电子政务建设和电子化政府采购活动重要内容和条件，政府采购信息在网上公开后，在公众面前就不再显得神秘，最大限度地满足供应商及其社会公众的知情权、参与权、监督权，提高政府采购透明度。

三、妥善解决政府采购信息公开中主体、范围、形式方面的争议，利用信息公开救济途径，提高政府采购透明度。

1、解决信息公开义务主体之间的推诿、错位、推卸。

对于公开的主体，经常会发生争议，影响政府采购信息透明度。其原因主要有：

一是采购人与采购代理机构之间的推诿。对招标投标信息，根据《政府采购信息公告管理办法》第二十条、《招标公告和公示信息发布管理办法》第十条、第十一条规定的精神，由采购人或者其委托的采购代理机构负责公告，但对依申请公开则有可能发生采购人与代理机构之间的“捉迷藏”，让供应商申请无门。因此，采购人与代理机构之间应当在委托协议中明确，对采购项目中的各种信息的公开申请，根据谁制作、谁保存由谁答复的原则，确定答复义务主体。

二是投诉处理主体与信息公开主体之间的错位。供应商经常以投诉方式向财政机关要求公开采购项目信息，而根据《财政部关于做好政府采购信息公开工作的通知》）第二条第（二）项规定，财政部门负责公开的是监管处罚信息。而供应商往往对采购人及其代理机构不信任，在投诉书中要求财政机关公开，去“越俎代庖”，这容易引起行政争议，造成应当公开的信息因为当事人找错门、走错路，而延误公开。因此，应提醒供应商注意，不能将投诉与信息公开申请相混淆，应分别向适当的主体提出。

三是公共企事业单位对政府采购信息公开义务的推卸。向集中采购代理机构，或者向与人民群众利益密切相关的学校、医院、供水、供电等公共企事业单位，申请政府采购信息公开，经常会被他们以自己不是行政机关而拒绝。而根据《政府信息公开条例》第三十六条、第三十七条规定，则应分别适用该条例、参照该条例执行，即上述集中采购代理机构或公共企事业单位，也应当作为依申请公开的义务主体。另外，作为社会中介机构的采购代理机构，由于不具备管理公共事务职能，也不属于与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，不能作为依申请公开的义务主体，应当由其被代理人即采购人作为依申请公开的义务主体。

2、以“负面清单”来进一步明确信息公开的范围。

《政府采购法实施条例》加大了信息公开的力度，推动了政府采购从发布到结果全过程的公开透明化进程，从政府采购信息及预算的公布，到中标、成交结果附带招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书、政府采购合同等的公开，对采购单位、采购代理机构、中标内容（项目名称、规格、成交价格、数目等等）的信息公开要求更加详细。《财政部关于做好政府采购信息公开工作的通知》第二条第（四）项“政府采购项目信息的公开要求”，已经对主动公开的范围作了明确规定，对提高政府采购透明度产生了非常积极的作用。但在实践中经常碰到以各种理由来规避信息公开的现象：

一是以第三方不同意公开“商业秘密”、“个人隐私”为由。如，对政府采购合同中合同标的名称、规格型号、单价及合同金额等内容作为商业秘密不予公开；对采用单一来源方式时，参与论证专业人员的工作单位和职称作为个人隐私不予公开。这样就不当扩大了商业秘密与个人隐私的范围，影响了政府采购透明度。

二是以内部管理信息、过程性信息为由。如，对采用单一来源方式采购的原因及相关说明，专业人员对相关供应商因专利、专有技术等原因具有唯一性的具体论证意见，作为内部管理信息不予公开；再如，在政府采购的工程项目验收等工作已完成的情况下，对履行相关职责过程中形成的整改通知、整改验收记录、监督巡查记录、报送审批材料等作为过程性信息不予公开。这都不当扩大了不公开信息的范围，因为上述信息不属于《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）中规定的“内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息”。

三是以该政府采购信息不在公开范围为由。国外的信息公开立法一般采取“排除式”，即只明确不予公开的内容，除此之外均应公开。我国《政府信息公开条例》中采用了“列举式”，这就使得有关部门和人员可能产生一种误解，即认为只有政府采购方面的法律明确列举的才公开，其他的能不公开就不公开。

为提高政府采购的透明度，笔者建议在采购文件中公布采购信息的“负面清单”，规定除“负面清单”范围内的信息外，其他信息都可以公开。

3、对依申请公开政府采购信息的形式，应作出明确规定。

公开的形式有两种，一是主动公开，二是依申请公开。对于主动公开的，法律、法规、行政规章及其一系列规范性文件，已经对政府采购信息的公开披露作出明确具体的规定。但对于依申请公开的，几乎没有明文规定，这方面争议最多。中国社科院法学所《中国政府透明度年度报告(2012)》的调研人员在向一些地方政府部门提交相关的政府采购信息公开申请时，遭遇了各种形式的刁难和阻挠。比如违法设置申请条件，申请不能得到按期答复，而且拒绝公开的比例较高。笔者无法从该报告中得知是什么申请条件，也许行政机关会以《政府信息公开条例》第十三条所规定的“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”为由拒绝，笔者认为这不符合《政府采购法》所规定的公开透明原则，因为政府采购信息相对于其他政府信息来说具有特殊性，与社会公众有关，不能以此为由拒绝公开。申请人向作为采购人的行政机关或者公共企事业单位及其集中采购代理机构申请公开采购项目信息，向财政部门申请公开监管处罚信息，他们应当视情根据或参照《政府信息公开条例》第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十四条、第三十六条、第三十七条作出答复。

4、利用政府采购信息公开的行政监督、行政复议、行政诉讼的救济途径。

《政府信息公开条例》第三十三条规定了信息公开工作的救济途径。《政府采购法》第七十五条、《政府采购法实施条例》第六十八条第（二）项以及政府采购方面的行政规章、规范性文件，对违反政府采购信息公开的行为，规定了一系列法律责任，这些都为政府采购信息公开工作规定了三条救济途径：

一是行政监督。对不依法履行政府采购信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报，收到举报的机关应当予以调查处理。要对该工作责任追究制度进行完善，落实到具体责任人，使得每一份政府采购信息公开的申请都能够及时得到回复。

　　二是行政复议。主动公开的政府采购信息是需要包括供应商在内的社会公众广泛知晓或参与的，是针对一些不特定多数人，属于抽象行政行为，重点在于对政府采购项目的基本内容、采购程序、采购结果，广而告知社会公众，目的是满足社会公众的普遍需求，保障社会公众的知情权。而依申请公开的政府采购信息，《政府信息公开条例》第十三条有严格的限定，主要特征是基于“自身生产、生活、科研等特殊需要”。因此，对主动公开的，除了公开的信息侵犯其商业秘密、个人隐私等合法权益的，不能申请行政复议；而对于依申请公开的，有可能侵犯特定主体的知情权，还有可能侵犯他们其他合法权益，是一种具体行政行为，可以申请行政复议。

三是行政诉讼。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条、第二条规定了政府信息公开行政案件受理与不予受理条件，第三条规定了不依法履行主动公开义务的，应先申请公开。根据这些规定可以明确，对政府采购信息主动公开的，不论采购人、采购代理机构、财政机关是否依法履行主动公开义务，除了公开的信息侵犯其商业秘密、个人隐私等合法权益的，都不能直接向法院起诉。对依申请公开政府采购信息的，符合受理条件的，则可以向法院提起行政诉讼。人们有理由相信，强大、独立的司法救济手段，是提高政府采购透明度的重要因素，能够保障社会公众对政府采购信息知情权的实现。