江苏省南京市中级人民法院行政裁定书

(2020)苏01行初565号

原告南京世纪缘酒店集团有限公司，住所地南京市江宁经济技术开发区双龙大道1680号凤凰港商贸城2-201。

法定代表人刘母兰，南京世纪缘酒店集团有限公司执行董事。 委托代理人孙金清，江苏共盈律师事务所律师。

委托代理人朱燕，江苏共盈律师事务所实习律师。 被告江苏省财政厅，住所地南京市北京西路63号。 法定代表人储永宏，江苏省财政厅厅长。

委托代理人刘家龙，江苏省财政厅工作人员。

委托代理人杭正亚，江苏博事达律师事务所律师。

第三人南京工程学院，住所地南京市江宁科学园弘景大道1 号。

法定代表人史金飞，南京工程学院院长。

委托代理人黄永清，南京工程学院天印管理学院院长。 委托代理人徐安宁，江苏新亚信律师事务所律师。

原告南京世纪缘酒店集团有限公司(以下简称世纪缘酒店公 司)诉被告江苏省财政厅(以下简称省财政厅)、第三人南京工程学院不履行行政监管职责一案，本院于2020年12月24日立案后， 在法定期限内向被告和第三人邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年3月10日公开开庭审理了本案。原告世纪缘酒店公司的委托代理人孙金清、朱燕，被告省 财政厅的委托代理人刘家龙、杭正亚，第三人南京工程学院的委 托代理人黄永清、徐安宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告世纪缘酒店公司诉称，原告系南京工程学院天印会议中 心承包经营服务项目(以下简称涉案项目)的投标供应商之一， 认为涉案项目招投标活动存有重大问题，存在严重的串通合谋的情况：

一、中标方南京嘉悦大酒店有限公司(以下简称嘉悦酒店公 司)不具有履行合同所必需的设备和专业技术能力，不具备招标方要求提供的资质、资历、资信等要求标准，无法成为合格的供 应商。嘉悦酒店公司是一家仅有60间客房、部分餐饮的经济型餐 饮宾馆，没有会议室和多功能厅，更没有各项会务所需的设施设 备，其仅为2星级快捷宾馆，没有足够的专业技术能力和丰富的 经营管理经验去经营招标项目规定的4星级标准的大酒店。且嘉 悦酒店公司投资人系从事水产生意和网络游戏行业，其进入酒店 业经营2星级宾馆仅2年，缺乏足够的行业经营和服务管理能力， 也无力配备专业的人员和团队，无法成为合格供应商。

二 、嘉悦酒店公司与南京工程学院存在利害关系，双方串通投标，影响招标公正性和中标结果，其与南京工程学院签署的中标合同应属无效。1.嘉悦酒店公司优惠承诺中的客房价格无法承 担酒店运营所需的成本费用，系无效投标。嘉悦酒店公司以此手 段赢得该评分满分，显失公平。2.采购人应当对评标委员会确定 的中标、成交候选供应商进行考察，但南京工程学院却强调招投 标仅仅是为了流程合法，坚决拒绝对中标方进行实地考察。3.原 告要求公布其与中标方的得分及得分明细，但均被拒绝。原告无 法知晓任何单项因素的得分，该行为严重违背了《中华人民共和国招标投标法》(以下简称招标投标法)规定的公开、公平、公正和诚实信用的原则。且评标组未对标书进行陈述及说明，有违常规。

原告对涉案项目的招投标过程及中标结果持有异议，于2020 年7月20日向该项目的招标代理机构江苏省华采招标有限公司   (以下简称华采公司)提出质疑，但华采公司于7月23日作出的 《质疑回复函》未对原告作出明确答复。原告在此情况下向被告邮寄《关于对南京工程学院在重大项目招投标中存在严重渎职、不作为等违规违纪行为的实名公开举报信》(以下简称《举报信》), 要求被告依法处理。但被告在法定期限内，对原告的投诉不予理会、无所作为，未向原告出具任何书面材料，其行为构成行政不作为，对原告的合法利益造成严重侵害，故提起本案诉讼，请求： 1.判令被告履行行政职责受理原告的投诉，依法认定中标合同无 效；2.判令被告承担本案的诉讼费用。

被告省财政厅辩称，一、原告向被告提出的是“举报”而不是“投诉”,其将“举报”说成是“投诉”,没有任何事实根据和法律依据。2020年11月6日，被告收到原告提交的《举报信》,  至今未收到世纪缘所称对该项目提出的“投诉”。根据《中华人 民共和国政府采购法》(以下简称政府采购法)第六章、第七章规定，投诉与举报有着明显的区别。1.适用依据不同。投诉适用政府采购法第五十五条、第五十六条、第五十八条的规定。举报即控告和检举则适用政府采购法第七十条规定。原告《举报信》采用的形式是“举报”而不是“投诉”,不能适用政府采购法关于“投诉”处理的有关规定。2.提起期限不同。政府采购投诉期限是在质疑答复期满后十五个工作日内，而举报期限则无明确规定。原告于2020年7 月20日向华采公司提出质疑，至其于2020年11月6日向被告提交《举报信》,已超出其对质疑答复提出投诉的有效期。3.起诉条件不同。投诉人对投诉处理决定不服或者逾期未作处理的，可以依法起诉；举报人对处理不服或者逾期未作处理， 可以按《信访条例》规定的程序办理。因此，原告不能依照政府 采购法第五十八条规定，向法院提起诉讼。

二 、被告对原告的举报已经依法按信访程序予以处理。被告 收到原告的举报后，经审查以信访件予以受理。根据《信访条例》 第三十三条“信访事项应当自受理之日起60日办结”的规定，原 告提起本案行政诉讼时，被告对该信访事项仍处于办理期限内。 经向相关当事人调查，被告于2021年1月4日向原告作出了答复。

三、原告的起诉不符合行政诉讼受理条件。原告的举报符合《信访条例》第二条所规定形式，是向人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，要求有关行政机关处理。被告将其作为信访件加以处理与法不悖。根据《信访条例》第三十 四条、第三十五条规定，原告如对被告信访事项处理意见不服， 可请求上一级行政机关复查；如对复查意见不服，可向复查机关的上一级行政机关请求复核。故其起诉不符合受理条件。

综上，被告对原告的信访在法定期限内办结，且不影响其权利义务，不存在对投诉不予处理的情形，请求驳回原告的起诉。

第三人南京工程学院未提交书面陈述意见，其在庭审中述称， 将南京工程学院列为第三人不适格，合同关系是招投标确立的， 并不是行政行为确立的。

经审理查明，2020年6月19日，华采公司受南京工程学院委 托，就涉案项目发布公开招标采购公告，公布了采购项目的简要 说明、供应商资质要求、采购文件发售信息、投标文件接收信息、 开标有关信息等具体内容。2020年7月20日，世纪缘酒店公司向 华采公司提交《关于嘉悦酒店投标书内容涉嫌不实的质疑函》,对 嘉悦酒店公司专业技术能力和经营管理经验、投标文件的真实性、 得分明细、报价等方面提出质疑，请求实地考察并查实中标方资 质和经营项目是否符合招标要求，标书内容是否属实，能否成为 合格供应商，如不能，确认候选人第二名的世纪缘酒店公司为中 标方。2020年7月23日，华采公司针对原告的质疑作出《质疑回 复函》,对原告的质疑事项作出回复，并告知世纪缘酒店公司，对质疑回复有异议，可在答复期满后七个工作日内向学校监督管理 部门投诉。2020年8月4日，华采公司作出《中标(成交)通知书》,通知嘉悦酒店公司，其被确认为涉案项目中标供应商。

2020年 11月5日，世纪缘酒店公司通过邮寄方式向省财政厅 提交《举报信》,列举了将实地考察设置为非必要程序、校方拒绝 对中标方进行实地考察、拒绝公布得分明细、世纪缘酒店公司未 能与评标组就标书进行陈述和说明、校方仅看投标书面材料强调 流程合法、优惠承诺评分项得分异常等六方面问题，认为南京工 程学院相关领导人员在涉案项目招投标过程中的行为涉嫌严重渎职、不作为甚至违规违纪进行合谋串通，请求省财政厅履行法定职责，对本次招投标活动的合法性、廉洁性进行检查，对于可能存在的违法乱纪行为和有关领导进行立案查处。

省财政厅收到《举报信》后，于2020年11月30日作出《调查取证通知书》,通知南京工程学院就涉案项目是否属于政府采购 项目(包括但不限于说明是否使用财政性资金进行采购)在五日内提交书面回复及相应证据材料说明。2020年12月4日，南京工程学院作出《关于南京工程学院天印会议中心承办经营服务项目的情况说明》,回复省财政厅：涉案项目未使用任何财政性资金和政府资金；该项目是由采购人将天印会议中心的经营权承包给第三方公司运营，第三方公司每年向学校支付管理费，采购人无需 给承包供应商支付任何费用；认为该项目不属于政府采购项目。 南京工程学院随情况说明一并提交了涉案项目的招标文件和南京工程学院天印会议中心承包经营服务合同。

世纪缘酒店公司认为省财政厅对其《举报信》未依法处理， 构成行政不作为，向本院提起诉讼。

另查明，2020年12月31日，省财政厅作出《关于南京工程 学院天印中心承包经营服务项目的信访答复》,答复世纪缘酒店公 司：“该项目不属于政府采购项目，不属于本部门监督管理范畴， 建议你司向江苏省教育厅反映相关问题。”

庭审中，被告省财政厅述称，在审查过程中，特别是南京工 程学院将招标文件和承包合同送交省财政厅审查后，认为该项目 是招标投标项目，而不是政府采购项目，只能由招标投标的监督管理部门进行监督，于是根据信访条例的规定给原告予以答复。

本院认为，政府采购法第二条第二款规定：“本法所称政府采 购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金 采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货 物、工程和服务的行为。”《中华人民共和国招标投标法》(以下简 称招标投标法)规定的招标投标活动，则是指招标人事先提出货物、工程或服务采购的条件和要求，邀请众多投标人参加投标并 按照规定程序从中选择交易对象的一种市场交易行为。招标投标 活动包含两个最基本的环节，即招标和投标。招标指招标人将拟 采购物资或工程项目的内容、要求，通过广告或通知书等指引或 邀请投标人前来投标报价，最后由招标人从中择优选定的一种行 为。投标是投标人在同意招标人拟定好招标文件的前提下，对招标项目提出自己的报价和相应的条件，通过竞争企图为招标人选 中的一种交易行为。从政府采购法和招标投标法规范的行为和具 体实施过程分析，政府采购法只规范政府的采购行为，而招标投标法则规范所有的招标投标行为；政府采购行为从管理采购计划 开始，通过规范采购计划的审批，合同条件的审查，采购方式的确定和采购程序的操作，签署合同，履行合同，最终到采购结果的审查。而招标投标行为的起点则是发出招标公告(或者投标邀请 书),通过投标、评标和中标，授予合同标志着中标过程的结束。 根据上述政府采购和招标投标行为的定义及实施步骤，以及政府采购法和招标投标法的适用范围，对照涉案项目采购文件目录和 招标公告中关于公开招标、投标文件递交、评标和中标，合同授予及签订等内容，可以认定涉案项目采用招标投标方式进行。根据招标投标法第二条关于“在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法”的规定，对于涉案项目招标投标活动投诉、举报的处理应适用招标投标法及其实施条例的相关规定。涉案项目的内容是南京工程学院将天印会议中心的经营权发包给第三方公司运营，由第三方公司每年向学校支付管理费。该发包经营活动 无需使用财政性资金，不属于政府采购法规范和调整的范围。

招标投标法第七条第一款、第二款规定：“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标 投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。”《中华人民共和国招标投标法实施条例》(以下简称招标投标法实施条例)第六十条规定：“投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之日 起10日内向有关行政监督部门投诉。投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。”本案中，世纪缘酒店公司作为涉案招标投标项目的参与投标人，其认为招标投标活动不符合法律、法规规定的，可以依法向有关行政主管部门投诉或者举报，有关行政主管部门 应当依法作出处理。招标投标法第七条第三款规定：“对招标投标 活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。”国 办发[2000]34号《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投 标活动行政监督的职责分工意见的通知》第三条明确：“对于招投 标过程(包括招标、投标、开标、评标、中标)中泄露保密资料、 泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，按现行的职责分工，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。按照这一原则，工业(含内 贸)、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招 投标活动的监督执法，分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、 信息产业等行政主管部门负责；各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责；进口机电设备采购项目的招投标活动的监督执法，由外经贸行政主管部门负 责。有关行政主管部门须将监督过程中发现的问题，及时通知项目审批部门，项目审批部门根据情况依法暂停项目执行或者暂停资金拨付。”招标投标法实施条例第四条规定：“国务院发展改革 部门指导和协调全国招标投标工作，对国家重大建设项目的工程 招标投标活动实施监督检查。国务院工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门，按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督。县级以上地方人民政府发展改革 部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民 政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督， 依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对 其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的政府采购政策执行情况实施监督。监察机关依法对与招标投标活动有关的监察对象实施监察。”根据上述法律、行政法规、规范性文件关于招标投标监督职责分工的规定，对于投标人和其他利害关系人关于招标投标过程串通招标、串通投标、歧视排斥投标等 违法活动的投诉，应依法由县级以上地方人民政府相关行政主管 部门负责处理。因涉案项目并非实行招标投标的政府采购工程建设项目，省财政厅亦非涉案项目招标投标活动的行政主管部门，故其对世纪缘酒店公司《举报信》反映的招标投标活动涉嫌违法 行为不具有相应的行政监督职权。《最高人民法院关于适用<中华 人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所诉请求履行法定职责明显不属于行政机关权 限范围的，可以裁定驳回起诉。本案中，世纪缘酒店公司针对涉案项目招标投标活动向省财政厅提交《举报信》,要求对涉案项目 招标投标活动的合法性进行监督，但省财政厅对其请求事项不具有行政监督职责，故应依法裁定驳回世纪缘酒店公司的起诉。

关于原告世纪缘酒店公司提出省财政厅对其《举报信》应按照《事业单位国有资产管理暂行办法》的相关规定作出处理的意见，本院认为，《事业单位国有资产管理暂行办法》第一条规定：“为了规范和加强事业单位国有资产管理，维护国有资产的安全 完整，合理配置和有效利用国有资产，保障和促进各项事业发展， 建立适应社会主义市场经济和公共财政要求的事业单位国有资产 管理体制，根据国务院有关规定，制定本办法。”该办法第六条 规定，各级财政部门是政府负责事业单位国有资产管理的职能部门，对事业单位的国有资产实施综合管理。根据上述规定，各级财政部门对事业单位关于国有资产安全完整、配置、利用及处置具有监管职责。本案中，根据世纪缘酒店公司向省财政厅提交的 《举报信》的举报内容分析，其是对涉案招投标活动的合法性、 廉洁性持有异议，请求省财政厅进行立案查处。且从本案诉讼请 求中关于“认定中标合同无效”的表述，亦可认定其是针对涉案 招投标活动向省财政厅进行举报，而非要求省财政厅对事业单位 的国有资产的利用处置行使监管职责，故对其该项诉讼主张，本院不予支持。

综上，原告世纪缘酒店公司主张的涉案招标投标监督管理职 责不属于省财政厅权限范围，故对原告的起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九 十三条第二款的规定，裁定如下：

驳回原告南京世纪缘酒店集团有限公司的起诉。

如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉 于江苏省高级人民法院。