江苏省高级人民法院行政判决书

(2023)苏行终904号

      上诉人(原审原告)江苏森途信息技术有限公司，住所地南京市秦淮区公园路42号0218室。

法定代表人斯伟光，该公司董事长。

委托代理人陈飞鸣，该公司工作人员。

委托代理人曹纯钢，江苏法德东恒律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)江苏省财政厅，住所地南京市北京西路63号天目大厦。

法定代表人王天琦，江苏省财政厅厅长。

委托代理人张国鹏，江苏省财政厅工作人员。

委托代理人苏汗，江苏博事达律师事务所律师。

原审第三人江苏省政府采购中心，住所地南京市建邺区汉中门大街145号政务服务中心二期3楼。

法定代表人薛子成，江苏省政府采购中心主任。

委托代理人徐小聪，江苏省政府采购中心工作人员。

原审第三人江苏省电化教育馆，住所地南京市鼓楼区虎踞路179号。

法定代表人魏锡源，江苏省电化教育馆馆长。

委托代理人许晓冯，江苏省电化教育馆网络技术部副主任。

原审第三人江苏依迪科技发展有限公司，住所地南京市鼓楼区三牌楼大街151号9楼。

法定代表人陆小忠，该公司总经理。

委托代理人陈新琪，该公司工作人员。

上诉人江苏森途信息技术有限公司(以下简称森途公司)因诉江苏省财政厅(以下简称省财政厅)投诉处理决定一案，不服江苏省南京市中级人民法院(以下简称南京中院)(2023)苏01行初168号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2024年5月14日公开开庭审理了本案。上诉人森途公司的委托代理人陈飞鸣、曹纯钢，被上诉人江苏省财政厅的委托代理人张国鹏、苏汗，原审第三人江苏省政府采购中心(以下简称省政府采购中心)的委托代理人徐小聪，原审第三人江苏省电化教育馆(以下简称省电化教育馆)的委托代理人许晓冯，原审第三人江苏依迪科技发展有限公司(以下简称依迪公司)的委托代理人陈新琪到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原审法院认定，2022年6月，省政府采购中心发布涉案项目招标文件，招标文件第一章投标邀请中载明受省电化教育馆委托对涉案项目进行公开招标采购。在第四章项目需求中，对智能服务链交换矩阵功能需求的指标项及指标要求为：“1/10GbESFP+、端口数量≥40个、交换容量≥880Gbps、吞吐量≥590Mpps、支持Openflowv1.3及以上协议、最大支持流表数不少于3500条、含交流冗余电源模块。”2022年7月18日，省政府采购中心发布涉案项目的中标公告，中标供应商为依迪公司。

2022年7月25日，森途公司向省政府采购中心提出质疑函，对交换矩阵端口型号不符合标书要求、智能服务链产品SMP5000-S不支持bypass功能、智能服务链产品SMP5000-S没有HA功能、其他部分参数没有证明材料、防火墙产品产品资质证书不满足标书等五个事项提出质疑，请求将现有中标公司废标。省政府采购中心于2022年8月1日作出省采函(2022)27号《关于江苏森途信息技术有限公司质疑函的复函》(以下简称27号《复函》),根据该复函，省政府采购中心组织原评标委员会核查了森途公司的质疑事项，根据《政府采购质疑和投诉办法》第十六条第一款规定，本项目继续开展采购活动。27号《复函》中对第一项质疑事项的答复载明：“经审查未发现中标供应商依迪公司的投标文件存在不满足的情形，现有证据不足以证明依迪公司投标的服务链交换举证不符合上述实质性要求。”

2022年8月17日，森途公司向省财政厅提交投诉函，载明根据8月16日收到《投诉书补正通知书》补充相关材料。在具体、明确的投诉事项和与投诉事项相关的投诉请求部分提出：“1、中标公司依迪公司所投标为废标；2、省政府采购中心和相关专家未按照采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审，对于不能提供证明材料的不扣分，后期复审处理草率，不愿纠正错误；申请更换专家独立核验该中标公司标书得分情况，并对废标项予以复核，符合条件予以废标。”在事实依据部分称依迪公司所投品牌技术指标描述多处不满足标书要求，并特别说明标书要求提供1/10GbESFP+(千兆万兆自适应端口)、端口数量≥40个，但依迪公司提供的为48x10GSFP+(万兆端口),认为不满足标书要求，不满足用户需求，应为废标。

省财政厅于2022年8月18日受理森途公司的投诉，并于2022年8月22日向省政府采购中心、省电化教育馆、依迪公司作出《政府采购供应商投诉答复通知书》,要求在收到后五个工作日内提供书面说明和证明材料。以上单位均在2022年8月24日签收。2022年8月25日、29日和30日，依迪公司、省电化教育馆、省政府采购中心先后向省财政厅提供了书面材料。2022年9月26日，省财政厅组织森途公司、省电化教育馆、省政府采购中心、依迪公司进行了质证，质证中森途公司决定撤销投诉事项2的投诉。2022年9月28日、10月21日、11月7日、11月14日、11月24日向森途公司作出《政府采购供应商投诉调查补正通知书》,要求森途公司补充提供证据材料等。2022年10月19日、11月7日、11月11日、11月20日、11月28日向省财政厅进行了回复。2022年11月22日，省财政厅对原评标委员会进行了调查，原评标委员会述称，1/10GbE的含义为智能服务链交换矩阵千兆万兆速率自适应。2022年11月24日，省财政厅对省电化教育馆进行了调查，电化教育馆述称，1/10GbE是指端口既可以连接千兆设备，又可以连接万兆设备，并能够运行。2022年11月28日，省财政厅组织了专家论证会，形成了如下意见：“1、1/10G指速率，SFP+对应的是光纤模块。2、专家认为：当万兆交换机的SFP+端口上使用的是SFP光模块，千兆交换机的SFP端口上使用的是SFP光模块时，万兆交换机的SFP+端口可与千兆交换机的SFP端口连接，此时链路可正常工作，其链路传输速率为1G。3、依迪公司投标文件中提供48个端口数量上属于正偏离；所投万兆端口正常情况下可以支持千兆万兆适应。依迪公司投标产品SFC7000-S提供的端口参数响应招标文件‘1/10GbESFP+端口数量≥40个’的要求。”

2022年12月1日，省财政厅作出苏财购(2022)102号《政府采购供应商投诉处理决定书》(以下简称102号《投诉处理决定书》),决定驳回森途公司的投诉事项1并终止对投诉事项2的处理。森途公司收到后不服，提起本案行政诉讼，请求判如所请。

原审审理中，森途公司述称，其是2022年8月9日向省财政厅提出的投诉，但因为当时投诉不符合要求就撤回了，17日正式再次提交了投诉材料。对省财政厅处理的程序，森途公司认为在2022年8月17日即投诉的情况下，省财政厅于2022年9月29日才通知补正，违反法律规定，省财政厅的专家论证意见只有专家签名却没有签署日期，将专家论证意见记载为2022年12月28日，系后补或者伪造。省财政厅述称，专家论证是在2022年11月28日，处理决定作出是在2022年12月1日，专家论证意见封面记载为12月28日系笔误。

原审第三人江苏省电化教育馆(以下简称省电化教育馆)向法院说明情况称，根据102号《投诉处理决定书》,省电化教育馆与依迪公司于2023年3月13日签订了项目合同，设备到货后组织了设备上线前的网络测速，测试结果符合招标文件参数“1/10GbESFP+端口数量≥40个”的要求。截至本院组织证据交换前一天，设备在数据中心内平稳运行，未发生运行故障和安全事件，满足数据中心使用要求。

原审法院认为，《中华人民共和国政府采购法》(以下简称政府采购法)第十三条第一款规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。该法第五十五条规定，质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。本案中，森途公司对省政府采购中心受省电化教育馆委托就涉案项目所作招标的结果不服，在向省政府采购中心进行质疑、省政府采购中心作出27号《复函》后，向省财政厅提出投诉，省财政厅具有依法调查处理的法定职责。

关于省财政厅调查处理的程序，根据《政府采购质疑和投诉办法》第二十一条的规定，财政部门收到投诉书后应当在5个工作日内进行审查，投诉符合规定的自收到投诉书之日起即为受理，并在收到投诉后8个工作日内向被投诉人和其他与投诉事项有关的当事人发出投诉答复通知书及投诉书副本。根据第二十二条规定，被投诉人和其他与投诉事项有关的当事人应当在收到投诉答复通知书及投诉书副本之日起5个工作日内，以书面形式向财政部门作出说明，并提交相关证据、依据和其他有关材料。本案中，森途公司认可于2022年8月17日提出投诉，省财政厅于8月22日向省政府采购中心、省电化教育馆、依迪公司发出《政府采购供应商投诉答复通知书》,以上三单位均于2022年8月24日收到且于2022年8月30日前提出答复，均符合上述规定。政府采购法第五十六条规定，政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。《政府采购质疑和投诉办法》第二十七条第一款、第二款规定，财政部门处理投诉事项，需要检验、检测、鉴定、专家评审以及需要投诉人补正材料的，所需时间不计算在投诉处理期限内。前款所称所需时间，是指财政部门向相关单位、第三方、投诉人发出相关文书、补正通知之日至收到相关反馈文书或材料之日。本案中，省财政厅于2022年8月18日受理森途公司的投诉，因补正需要先后5次书面通知森途公司，根据通知与回复材料的作出时间，结合相关材料邮寄的在途时间后将相关期限予以扣除，省财政厅作出102号《投诉处理决定书》所用时间在三十个工作日内，符合上述规定，程序合法。森途公司认为省财政厅从收到投诉到要求补正的期间超过5个工作日，系混淆了《政府采购质疑和投诉办法》第二十一条第一项中的补正与第二十七条规定的补正，两者属不同的程序，前者是指当投诉内容不符合规定时财政部门要求投诉人补正，后者是指投诉内容符合规定且已经受理后财政部门根据处理情况需要投诉人补正相关材料，故对森途公司的上述观点，法院不予采纳。

关于省财政厅调查处理的内容，森途公司在质证中明确撤回对投诉事项2的投诉，故省财政厅决定终止对投诉事项2的处理并无不当。关于对投诉事项1的处理，森途公司在投诉书事实理由部分明确为技术指标描述多处不满足标书要求，并突出强调了依迪公司提供的系万兆端口，同涉案项目要求的千兆万兆自适应端口不符合。对此，省财政厅在审查了省政府采购中心、省电化教育馆、依迪公司提供的回复材料，向原评标委员会、省电化教育馆进行调查并组织专家论证，已经依法履行了调查处理的职责。

关于处理的结果，森途公司的主要异议在于认为依迪公司提供的万兆端口不符合涉案项目要求的千兆万兆自适应的要求，森途公司提出异议的基础在于端口型号的不同，但省财政厅核实处理的依据在于依迪公司提供的端口事实上能否达到千兆万兆自适应的效果，万兆端口并非当然不满足千兆万兆自适应的要求。对此，省财政厅在充分审查各方提出的材料后，结合专家论证意见，认为依迪公司的投标文件能够响应招标文件相关要求，该认定并无不当，森途公司既未能提供实际证据证明依迪公司的端口无法满足千兆万兆相适应，亦未有证据能够推翻省财政厅关于万兆向下兼容千兆的判断，法院对其相关意见不予采纳。从后续涉案项目上线运行的情况来看，省电化教育馆在本案审理中所作陈述亦能够佐证省财政厅上述认定。故省财政厅作出的102号《投诉处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确。

需要说明的是，省财政厅的调查处理过程中组织专家对核心争议焦点进行论证，本身体现了对相关投诉的高度重视，并无不当，但省财政厅在工作中误将11月28日写为12月28日，且未要求参与论证专家在笔录上签署日期，存在一定瑕疵。法院结合在案证据，虽认定该错误为工作失误，不影响被诉102号《投诉处理决定书》的合法性，但省财政厅应当在今后加以改进，避免不必要的争议。

综上，森途公司的诉讼请求缺乏事实和法律依据，法院不予支持。省财政厅作出的102号《投诉处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回森途公司的诉讼请求。

上诉人森途公司上诉称：1、省电化教育馆向原审法院说明情况，不能证明省电化教育现在运行的设备技术参数就是中标时的产品设备参数。2、省财政厅提供的《调查笔录》《调查记录》存在被调查对象不明，被调查人员未在笔录上签署日期、未附调查人员资格证件等问题。3、省财政厅组织专家论证会的时间为2022年12月28日，《专家论证意见》形成的时间为2022年11月28日，明显是省财政厅在投诉决定作出后补充伪造的证据。4、省财政厅信息中心副主任巫军辉作为论证评审专家，违反《政府采购评审专家管理办法》第十六条的规定。请求本院撤销原审判决，发回重审或依法改判。

被上诉人省财政厅答辩称：1、评标委员会认定依迪公司文件中提供的“48x10GSFP”万兆端口可以向下兼容千兆，满足招标文件参数要求，森途公司提供的证据不能证明依迪公司提供的云融SDNwareSFC7000-S安全服务链不满足招标文件的要求，故森途公司的该项投诉事项缺乏事实根据，不能成立。2、省财政厅对森途公司作出的102号《投诉处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。3、关于依迪公司于2023年3月13日才与省电化教育馆签订合同，不属于涉案投诉事项，故也不属于一审判决审查范围。4、专家论证意见并非伪造，论证时间为2023年11月28日。5、森途公司对论证专家提出的异议不能成立。6、省电化教育馆的说明情况与事实不符，是否采纳应由省财政厅审查。请求本院驳回上诉，维持原判。

原审第三人省政府采购中心未向本院提交书面陈述意见，在本院庭审中口头答辩称：省电化教育馆接到中标通知书后，依法履行了与依迪公司签订的项目合同，依迪公司供货完毕之后组织了验收，设备在数据中心内平稳运行，符合招标预期。请求本院驳回上诉，维持原判。

原审第三人依迪公司均未向本院提交书面陈述意见，在本院庭审中口头答辩称：依迪公司根据招投标文件和采购中心的结果，与电化教育馆签订了项目合同，供货符合要求。请求本院驳回上诉，维持原判。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，根据《政府采购质疑和投诉办法》第二十一条的规定，财政部门收到投诉书后应当在5个工作日内进行审查，投诉符合规定的自收到投诉书之日起即为受理，并在收到投诉后8个工作日内向被投诉人和其他与投诉事项有关的当事人发出投诉答复通知书及投诉书副本。根据第二十二条规定，被投诉人和其他与投诉事项有关的当事人应当在收到投诉答复通知书及投诉书副本之日起5个工作日内，以书面形式向财政部门作出说明，并提交相关证据、依据和其他有关材料。《政府采购法》第五十六条规定，政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。本案中，上诉人森途公司于2022年8月17日向省财政厅提交投诉函，其明确的投诉事项为：“1、中标公司依迪公司所投标为废标；2、省政府采购中心和相关专家未按照采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审，对于不能提供证明材料的不扣分，后期复审处理草率，不愿纠正错误；申请更换专家独立核验该中标公司标书得分情况，并对废标项予以复核，符合条件予以废标。”在事实依据部分称：依迪公司所投品牌技术指标描述多处不满足标书要求，并特别说明标书要求提供1/10GbESFP+(千兆万兆自适应端口)、端口数量≥40个，但依迪公司提供的为48x10GSFP+(万兆端口),认为不满足标书要求，不满足用户需求，应为废标。森途公司在投诉过程中，明确撤回对投诉事项2的投诉，省财政厅决定终止对投诉事项2的处理并无不当。省财政厅提供的《质证记录》《调查笔录》《调查记录》《专家论证意见》等证据可以证明，省财政厅收到森途公司的投诉函后，先后5次书面通知森途公司予以补正。省财政厅于2022年8月24日向省政府采购中心、省电化教育馆、依迪公司发出《政府采购供应商投诉答复通知书》,上述三单位于2022年8月30日前提出答复。经质证，听证，专家论证认定依迪公司的投标文件能够响应招标文件相关要求，于2022年12月1日作出102号《投诉处理决定书》并无不当，投诉处理的行政程序亦合法。

综上，森途公司的上诉理由和请求依法不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人江苏森途信息技术有限公司负担。

本判决为终审判决。