江 苏 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书

 (2022)苏行终1146号

    上诉人(原审原告)徐州尚博交通设施有限公司，住所地江苏省徐州市邳州市八义集镇八一路西侧。

法定代表人王华樵，徐州尚博交通设施有限公司总经理。

委托代理人朱保忠，江苏利尚律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)江苏省财政厅，住所地江苏省南京市北京西路63号。

法定代表人张乐夫，江苏省财政厅厅长。

委托代理人莫永庆，江苏省财政厅工作人员。

委托代理人杭正亚，江苏博事达律师事务所律师。

原审第三人徐州市政府采购中心，住所地江苏省徐州市新安路5号政务服务中心2 楼。

法定代表人朱洪延，徐州市政府采购中心主任。

委托代理人王旭红，江苏泰信律师事务所律师。

委托代理人张金海，江苏泰信律师事务所实习律师。

原审第三人江苏腾岭交通科技有限公司，住所地江苏省徐州市沛县东风中路福泰隆小区西侧。

法定代表人曹天腾，江苏腾岭交通科技有限公司执行董事。

原审第三人温州市夏龙交通标牌有限公司，住所地浙江省温州市龙港市西五路。

法定代表人夏远金，温州市夏龙交通标牌有限公司执行董事。

上诉人徐州尚博交通设施有限公司(以下简称尚博公司)因诉江苏省财政厅(以下简称省财政厅)行政复议一 案，不服江苏省南京市中级人民法院(2021)苏01行初767号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院认定：

一、“机动车号牌制作服务”公开招标和中标

2021年5月18日，徐州市政府采购中心(以下简称徐州采购中心)在徐州政府采购网发布《徐州市公安局交通警察支队(以下简称徐州交警支队)等采购人机动车号牌制作服务公开招标公告》[项目编号：徐采公(2021)006,以下简称涉案采购项目]。公告对投标人资格要求为满足《中华人民共和国政府采购法》(以下简称政府采购法)第二十二条规定。招标文件第三章投标资料 表中载明投标人应当提交的资格、资信证明文件包括具备履行合同所必需的设备和专业技术能力的证明材料，投标文件中提供《具 备履行合同所必需的设备和专业技术能力的书面声明》。2021年 6月7日 、 6月16日，徐州采购中心分别发布涉案采购项目更正(澄清)公告。

2021年7月2日，徐州采购中心发布涉案采购项目公开招标中标结果公告。2021年7月8日，原评标委员会对该项目进行重新评审，确定中标人为江苏腾岭交通科技有限公司(以下简称腾岭公司)。

二、尚博公司的质疑和徐州交警支队的答复

2021年7月5日，尚博公司向徐州交警支队、徐州采购中心进行质疑，质疑事项为：1.评审存在不公；2.公告中标人存在提供虚假材料谋取中标的行为。

2021年7月12日，徐州交警支队对质疑作出答复，认为机动车号牌制作服务项目招标文件中没有要求投标人营业范围含机动车号牌制作服务和从事该业务内容历史记录；根据机动车号牌制作服务项目招标文件中的项目实施要求，合同签订后60天内，完成徐州市机动车号牌制作点的投资建设，完成设备及生产必备资料的备案、具有加盖地市级公安交通管理部门印章及总队印章的制作点备案表、机动车号牌防伪专用模具备案表、机动车号牌防伪设备备案表、机动车号牌管理信息系统联网设备备案表，确保 完成机动车号牌的制作及发放；评标委员按照机动车号牌制作服务项目招标文件中“第四章评标标准”进行了客观公正的评分，未发现有背离招标文件评分标准的情况；其他质疑事项尚博公司未提供事实依据。

2021年7月8日，尚博公司再次向徐州交警支队、徐州采购中心进行质疑，质疑事项为：1.申请人投标文件中公司名称与印章不符；2.申请人投标文件中防伪专用模具相关材料为虚假材料；3.申请人投标文件中机动车号牌半成品相关材料为虚假材料。

2021年7月19日，徐州交警支队对质疑进行答复，认为招标文件中未要求投标人在投标文件中提供防伪专用模具，未要求投标人在投标文件中提供半成品生产企业，仅要求按江苏省公安机关交通管理部门的规定使用号牌半成品；其他质疑事项尚博公司未提供相应证明材料，不予答复。

三、 尚博公司的投诉和徐州市财政局的投诉处理决定

2021年7月26日，尚博公司对采购人7月12日的质疑答复不满，向徐州市财政局提起投诉，投诉事项为：1.评审存在不公正、不尊重客观事实情形；2.公告中标人存在提供虚假材料谋取中标的违法行为；3.腾岭公司投标文件中的投标函上公司名称与其印章不符。

徐州市财政局于当日受理该投诉。2021年7月，徐州市财政局陆续向徐州公安支队、徐州采购中心、腾岭公司送达《政府采购投诉答复通知书》。2021年8月17日，徐州市财政局对腾岭公司进行调查询问并形成《调查询问笔录》。腾岭公司法定代表人表示：其在投标文件资格、资信证明中提供了14个设备证明，其中号牌智能冲压设备等6 个设备为交安公司所有，反光膜检测仪器等4个设备为道明公司所有，现场压制控制计算机等4个设备为腾岭公司自有。2021年8月25日，腾岭公司向徐州市财政局寄出《关于徐采公(2021)005、006号两份投诉书的补充答复》,  认为印章不符问题已通过澄清程序解决，评审不存在不公正、不尊重客观事实的问题，腾岭公司提供的设备均真实存在且取得授权，不存在提供虚假材料谋取中标的违法行为，并请求徐州市财 政局追究尚博公司非法获取其投标文件的法律责任。此外，腾岭公司还提供分别盖有道明公司和交安公司公章的两份《设备共有证明》。2021年8月31日，徐州市财政局向腾岭公司寄出《举证通知书》,要求腾岭公司在收到通知之日起1个工作日内提供设备共同共有的证明材料，包括但不限于：1.设备买卖合同；2.购买设备的打款记录；3.设备购买发票；4.行政备案部门的备案材料。2021年9月2日，腾岭公司向徐州市财政局寄出《举证通知答复函》,称交安公司、道明公司已经出具设备共同共有证明，对徐州市财政局要求提供的其他证明材料，腾岭公司认为无提供 的必要。投诉处理过程中，尚博公司撤回对腾岭公司“投标公司 名称与其印章不符”的投诉事项，徐州市财政局于2021年9月6日终止对该事项的处理。

2021年9月6日，徐州市财政局作出《政府采购供应商投诉处理决定书》(徐财购决〔2021〕5号，以下简称5号投诉处理决定),认为对投诉事项1,未发现评审过程存在违反政府采购公平公正的行为，投诉事项不成立；对投诉事项2,腾岭公司未在投标 文件中对10个归属于其他公司的设备作出任何解释和说明，经徐 州市财政局通知，也未对设备共有的主张提供补充证据，腾岭公司该行为属于提供虚假材料谋取中标的情形，影响采购结果，根据《政府采购质疑投诉办法》第三十二条第一款第二项规定，徐 州市财政局认定中标结果无效，采购人应依法另行确定中标供应商。

2021年9月15日，徐州采购中心发布中标结果更正公告，更正中标供应商为温州市夏龙交通标牌有限公司(以下简称夏龙公司 ) 。

四、腾岭公司的行政复议申请和省财政厅的行政复议决定

2021年9月16日，腾岭公司不服5号投诉处理决定，向省财政厅申请行政复议。省财政厅于2021年9月17日收到该申请，经审查决定受理。2021年9月22日，省财政厅向徐州市财政局发 出《行政复议答复通知书》,要求其提交答复材料。徐州市财政局于2021年10月8日提交《行政复议答复书》。因案件情况复杂，经省财政厅负责人批准决定延长行政复议期限30 日，并于2021年10月25日作出《延期作出行政复议决定告知书》向腾岭公司、徐州市财政局送达。2021年10月25日，省财政厅作出《第三人参加行政复议通知书》,通知徐州交警支队、徐州采购中心、尚博公司和夏龙公司作为第三人参加行政复议。徐州采购中心于 2021年11月1日作出《行政复议答复书》,认为腾岭公司的复议请求、事实与理由未涉及徐州采购中心的工作内容，故不再具体 答复；夏龙公司提交行政复议答复书称其认可徐州市财政局作出 的5号投诉处理决定；其他第三人未提供答复。2021年11月2日，省财政厅向腾岭公司作出《调查取证通知书》,要求腾岭公司自收到通知起5 日内提供相应证明材料，腾岭公司向省财政厅 提交了相关证明材料，包括2份分别盖有交安公司、道明公司公章的《设备共同共有证明》、道明公司组织架构图、道明公司购 买设备发票、交安公司购销合同、交安公司购买设备发票等。2021 年12月3日，省财政厅向尚博公司邮寄送达《调查取证通知书》, 要求尚博公司收到通知5 日内提供相关材料证明从何途径获取腾岭公司的投标文件相关信息。尚博公司提交一份《情况说明》。

2021年12月8日，省财政厅作出《行政复议决定书》(苏财行复〔2021〕6号，以下简称6号行政复议决定),认为： 一、徐州市财政局作出5号投诉处理决定程序不当。《政府采购质疑和投诉办法》第二十三条、第二十四条规定，申请人自收到投诉答复通知书后，在5日内提交相应的证据材料，并于2021年8月25日提交《补充答复》,其中包括《设备共有证明》。徐州市财政局收到《补充答复》后，认为其中《设备共有证明》缺乏相应证据，故于2021年8月31 日向腾岭公司发送《举证通知书》,限 期 1个工作日内提交相关证明文件。该证明文件作为认定是否构成虚假材料的依据之一，与投诉事项是否成立具有直接关联性，且调查取证期间正值疫情，因此，徐州市财政局限期腾岭公司于1个工作日内提交相应证明文件明显不具有合理性。徐州市财政局 限 期 1个工作日提交证明材料并以逾期未提交认定腾岭公司无法提供相应的证明材料，进而认定其构成提供虚假材料，实质上剥夺申请人的举证、申辩权利，属于程序不当。另，腾岭公司提出尚博公司非法获取其投标材料，腾岭公司认为不应受理投诉的主张不能成立。二、徐州市财政局认定腾岭公司提供虚假材料谋取中标，事实不清、证据不足。招标文件并未明确要求投标人对履行合同所必需的设备享有所有权并提供证明文件。该项目招标公告还显示，资格要求仅需满足政府采购法第二十二条。经查，腾岭公司的投标文件中“资格、资信证明文件”部分的《具备履行合同所必需的设备和专业技术能力的书面声明》列举了号牌智能冲压设备、号牌智能烫印设备等14种设备，并将设备的产品说明、试验报告等相关证明材料附后，且并未声明所有设备均为申请人自有。经省财政厅调查取证，腾岭公司提供的发票、购销合同等证明文件能够证明其在投标文件中的设备系真实存在。因此，在招标文件未要求提供自有设备的情况下，腾岭公司未提供设备共 有证明的相关材料不能够推定为提供虚假材料，也不会对评审专家的资格审查起到误导作用。故徐州市财政局认定腾岭公司属于提供虚假材料谋取中标的情形于法无据。综上，省财政厅认为5 号投诉处理决定认定的主要事实不清、证据不足、程序不当。根 据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称行政复议法)第二 十八条第一款第三项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称行政复议法实施条例)第四十五条的规定，决定撤销徐州市财政局作出的5号投诉处理决定，责令徐州市财政局在收到决定书之日起三十个工作日内重新作出政府采购供应商投诉处理决定。

五、尚博公司起诉省财政厅的行政复议决定

尚博公司收到6号行政复议决定后不服，提起本案行政诉讼，请求确认6号行政复议决定违法并依法撤销。

原审法院认为：

行政复议法第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政 复议。本案中，腾岭公司对徐州市财政局作出的5 号投诉处理决定不服，向省财政厅申请行政复议，省财政厅作为徐州市财政局的上一级主管部门，具有对腾岭公司提出的行政复议申请审查及处理的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第 二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。本案中，由于省财政厅对徐州市财政局作出的5号投诉处理决定行政复议后改变了原行政行为，依照以上规定，省财政厅是本案的适格被告。

行政复议法第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长， 并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，腾岭公司于2021年9月16 日向省财政厅递交行政复议申请，省财政厅收到腾岭公司的复议申请后予以受理并向徐州市财政局送达了行政复议答复通知书。经批准，省财政厅延长复议期限30日，并告知相关申请人。经审查，省财政厅依法通知第三人尚博公司、徐州采购中心、夏龙公司参加行政复议后，依照行政 复议法的法定程序进行行政复议，并于2021年12月8日作出6号行政复议决定，行政复议程序符合法律规定。

本案争议的焦点在于徐州市财政局在投诉处理决定中对尚博公司投诉事项二即腾岭公司是否存在提供虚假材料谋取中标的情形的处理是否合法。本案中，徐州市财政局作为招投标活动的行政监督机关，应当依照政府采购法等相关法律、法规及规范性文件的规定履行行政监督的法定职责，应当对招投标活动中的投诉事项进行调查核实并决定投诉是否成立。徐州市财政局在作出5 号投诉处理决定的过程中，于2021年8月31日向腾岭公司发送了《举证通知书》,限其1个工作日内提交相关证明文件。省财政厅认为根据行政合理性原则，行政机关作出行政行为应当考虑现实因素、符合客观规律，故徐州市财政局开展调查取证应当根据现实情况给予腾岭公司必要的准备时间提供证明文件。徐州市财政局要求腾岭公司于1 个工作日内提交相应证明文件明显不具有合理性，属于剥夺腾岭公司的举证、申辩权利，程序不当，故撤销徐州市财政局作出的5 号投诉处理决定，并无不当。尚博公司认为腾岭公司提供虚假材料，但其提交的短信截图等为复印件，未提交原始载体供核对，且其提交的证据也不能证明腾岭公司在投标过程中提交虚假材料，故对尚博公司该主张，法院不予采纳。

综上，尚博公司的诉讼请求及理由缺乏事实和法律依据，法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回尚博公司的诉讼请求。

上诉人尚博公司上诉称：腾岭公司提供虚假材料谋取中标的事实清楚，证据充分；被上诉人在行政复议时要求腾岭公司提供设备归属的证明材料来说明设备的归属问题，是证明腾岭公司是否具有履行合同能力的关键事实，经上诉人调查举证，腾岭公司提供的共同共有证明是虚假的；原审判决认定事实和适用法律严重错误。请求本院撤销原审判决，依法改判支持其诉讼请求或发回重审。

被上诉人省财政厅未向本院提交书面答辩意见。

原审第三人徐州采购中心、腾岭公司、夏龙公司未向本院提交书面陈述意见。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为：

行政复议法第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。” 第十条第三款规定：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复 议。”行政复议法实施条例第九条第一款规定：“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。”本案中，2021年9月16日，腾岭公司不服徐州市财政局作出的5 号投诉处理决定，申请行政复议。省财政厅收到该申请后，经审查决定受理。因案件情况复杂，经省财政厅负责人批准决定延长行政复议期限30日，并于2021年10月25日作出《延期作出行政复议决定告知书》并向腾岭公司、徐州市财政局送达。 2021年10月25日，省财政厅作出《第三人参加行政复议通知书》, 通知徐州交警支队、徐州采购中心、尚博公司和夏龙公司作为第三人参加行政复议。2021 年 1 2 月 8 日，省财政厅经审查作出6 号行政复议决定并送达。省财政厅的案涉行政复议程序符合前述法律规定。

行政复议法第二十八条第一款第三项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定： ……(三)具体行政行为有 下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法； 决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足 的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职 权的；5.具体行政行为明显不当的。”行政复议法实施条例第四 十五条规定：“具体行政行为有行政复议法第二十八条第一款第 (三)项规定情形之一的，行政复议机关应当决定撤销、变更该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法；决定撤销该具体行 政行为或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。”本案中，徐州市财政局在作 出 5 号投诉处理决定的过程中，认为《设备共有证明》缺乏相应 证据，于2021年8月31日向腾岭公司发送《举证通知书》,要求腾岭公司“在收到本通知之日起1个工作日内，提交共同共有的证明材料……”。该证明文件作为认定是否构成虚假材料的依据之一，与投诉事项具有直接关联性，且调查取证期间正值疫情，因此，徐州市财政局限期腾岭公司于1 个工作日内提交证明文件明显不具有合理性。并且，招标文件并未明确要求投标人对履行合同所必需的设备享有所有权并提供证明文件。腾岭公司的投标文件中“资格、资信证明文件”部分的《具备履行合同所必需的 设备和专业技术能力的书面声明》列举了14种设备(将设备的产品说明、试验报告等相关证明材料附后),并未声明所有设备均为申请人自有。经省财政厅调查取证，腾岭公司提供的发票、购销合同等证明文件能够证明其在投标文件中的设备系真实存在。因此，在招标文件未要求提供自有设备的情况下，腾岭公司未提 供设备共有证明的相关材料不能够推定为提供虚假材料，也不会对评审专家的资格审查起到误导作用。5 号投诉处理决定中认为 “经本机关通知，中标供应商也未对设备共有的主张提供补充证据。中标供应商的上述行为属于提供虚假材料谋取中标的情形，对评审专家的资格审查起到误导作用”没有依据。6号复议决定认定“5号投诉处理决定认定的主要事实不清、证据不足、程序不当，决定撤销5号投诉处理决定，责令徐州市财政局重新作出政府采购供应商投诉处理决定”符合前述法律规定。原审法院判决驳回尚博公司的诉讼请求并无不当。

综上，上诉人尚博公司的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序 合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。