原告诉讼涉及投诉处理决定的事实认定、法律适用、程序处理等众多内容，法院应如何判决？

关键词：诉讼涉及内容/投诉处理认定事实/适用法律/处理程序/判决内容

案例要点：查明投诉事项中有未经依法质疑的事项应不受理，有查无实据的事项投诉应认定不成立；参加同一项目投标的供应商不存在控股或管理关系，未违反《政府采购法实施条例》第十八条规定；财政部门发送案涉投诉书副本的期限及受送达主体方面与规定不符，属其工作中的缺陷；行政诉讼庭审中提出的未经质疑、投诉的事项，法院无需审查。

招标投标情况

2015年6月，江苏设备成套公司作为招标代理结构，受江苏省地方税务局（以下简称省地税局）委托，就“江苏省地方税务局所需全省地税系统网上办税第三方CA认证服务项目”进行公开招标采购。江苏某电商公司于2015年6月23日购买了《招标文件》，另有北京数字认证股份有限公司（以下简称北京数字认证公司）等单位参加竞标。《招标文件》中载明了招标范围、评分标准等问题。投标结束后，评审委员会进行了评审。评审委员会由7名委员组成，评审过程中，有1名委员对投标人硬件证书的报价提出异议，认为属低于成本的超低价，但其他委员不持该意见。经评审委员会评标，确定北京数字认证公司、中金金融认证中心有限公司、上海市数字证书认证中心有限公司为中标候选人。后江苏设备成套公司公告北京数字认证公司为中标单位。

质疑及其答复情况

江苏某电商公司对该中标结果有异议，于2015年7月13日向江苏设备成套公司提出质疑，要求重新进行评标或重新进行招标。质疑的事项为：1、招标文件中评分标准制定存在问题；2、招标文件中招标范围存在问题；3、招标过程中评分标准执行存在问题；4、招标工作公正与公平问题；5、投标人报价低于成本，中标价格低于成本价。江苏设备成套公司于2015年7月22日就上述质疑向江苏某电商公司作出答复。主要内容为：投诉的第1、2点事项，因未在法定期限内提出，故不予回复。关于第3点事项，评审结果是评审委员会按照法律法规及《招标文件》的规定作出，故尊重评审委员会的评审结果。关于第4点事项，根据江苏某电商公司提供的材料，无法判断该3家单位协同一致并影响招标公正性与公平性。关于第5点事项，成本核算基于很多因素，不能仅根据江苏某电商公司提出的方法确定，且评审委员会未认为中标人的报价明显不合理或低于成本。

投诉及其处理情况

江苏某电商公司不服该答复，于2015年8月12日向江苏省财政厅（以下简称省财政厅）投诉江苏设备成套公司，要求省财政厅取消本次中标并按照废标处理，责令江苏设备成套公司重新开展采购活动。投诉的事项及理由与向江苏设备成套公司提出的质疑一致。省财政厅于8月13日收到该投诉。，省财政厅于9月16日作出《政府采购供应商投诉处理决定》（以下简称《处理决定》），认为：1、江苏某电商公司于2015年6月23日收到招标文件，但未在从该日起7个工作日内对招标文件提出质疑。由于江苏某电商公司投诉的第1、2项内容，均为未依法进行质疑的事项，不符合投诉的条件。2、评审委员会是根据政府采购法律法规和采购文件载明的评审方法和标准进行评审，未发现评审委员会在这次评审中，有违法情形或违反招标文件所规定的评标方法和标准进行评审的情形。3、江苏某电商公司投诉书表明，参加投标的3家单位之间存在股权关系，不存在控股或管理关系。因此，3家单位参加同一项目投标，并未违反《政府采购法实施条例》第十八条规定。对江苏某电商公司投诉所主张的“易协同一致，可能一定程度会影响到此次招标公正性、公平性问题”，并无实据，无法认定。4、江苏某电商公司认为，投标人以低于成本的报价竞标、中标价格明显低于成本价，无法认定。故决定依据《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条的规定，驳回投诉。

行政复议情况

江苏某电商公司不服该《处理决定》，向江苏省人民政府（以下简称省政府）邮寄《行政复议申请书》，请求撤销省财政厅作出的《处理决定》，并责令其重新处理江苏某电商公司提出的投诉。主要理由为：北京数字认证公司的报价低于成本价；北京数字认证公司、上海市数字证书认证中心有限公司、中金金融认证中心有限公司存在股权交叉关系，存在协同竞标的嫌疑，影响招标的公平、公正。省政府于2016年2月15日作出《行政复议决定》（以下简称《复议决定》），认为：1、省财政厅未在《政府采购供应商投诉处理办法》第十二条规定的期限向江苏设备成套公司发送投诉书副本，且省财政厅未向与投诉事项有关的所有供应商发送投诉书副本进行调查取证，故其作出《处理决定》的程序存在瑕疵。2、省财政厅作出投诉处理决定的内容基本适当。理由为：（1）根据《政府采购法》、《政府采购法实施条例》的规定，质疑是投诉的前置程序。江苏某电商公司向省财政厅提出的第1、2项投诉针对的是招标文件。江苏某电商公司于6月23日购买招标文件时已知晓相关内容，但其于7月13日向采购代理机构江苏设备成套公司提出质疑，超出了法律规定的期限。

因此，其投诉的第1、2所涉事项不符合提出投诉的条件，亦不属于该案行政复议的审查范围，不予审查。（2）未发现评审委员会在此次评审中，有违反招标文件规定的评标方法和标准进行评审的情形。（3）参与本次投标的北京数字认证公司、上海市数字证书认证中心有限公司、中金金融认证中心有限公司三家单位不存在法律规定的控股或管理关系，可以参加该案所涉项目的招投标活动。江苏某电商公司所称“协同一致”等主张，查无实据。（4）招标文件仅限定了投标的最高价，超过该价格的投标为无效标。且项目评审委员会在采购活动中并未认定中标人北京数字认证公司的报价明显不合理或低于成本。在审查中亦未发现北京数字认证公司的报价有可能影响商品、服务质量和不能诚信履约。（5）由于江苏某电商公司在向省财政厅提出投诉，以及省财政厅作出驳回决定时，均未涉及《增值电信业务许可证》以及“分包”等问题，根据《行政复议法》第二十八条的规定，江苏某电商公司在行政复议期间提出的上述许可证和“分包”等问题，超出了该案审理的范围，不予审查。据此，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定：维持省财政厅于2015年9月16日对江苏某电商公司作出的《处理决定》。

原告诉求及观点

江苏某电商公司仍不服，向江苏省南京市中级人民法院提起行政诉讼。原告诉称，省财政厅的《处理决定》对以下事项未予以调查，包括：1、取得江苏省内增值电信业务许可证是本次招标的法定条件。但招标文件未规定此项内容，属违反法律规定，本次招标应属无效。且对该情况的审查不应当受投诉事项的范围限制。2、本次招标预算最高限价是硬件证书30元/个，每年每户服务费20元。而北京数字认证公司以硬件证书单价1.2元/个，服务费每年20元/户的报价中标，明显低于成本价。3、北京数字认证公司的投标方案包含擅自分包内容，违背招标文件要求，不具有中标资格。4、省财政厅在处理投诉过程中违背法定程序。以上事实，省地税局均予认可。但省政府的《复议决定》也未予纠正，仍然作出维持《处理决定》，亦属认定事实和适用法律的错误。据此，请求法院依法判决：1、撤销省政府作出的《复议决定》；2、撤销省财政厅作出的《处理决定》，并责令其重新处理投诉。

被告答辩及观点

省财政厅辩称，省财政厅驳回电子商务公司的投诉，具有事实依据和法律依据。对于江苏某电商公司的投诉，省财政厅经调查认为：

1、关于其投诉的评分标准及招标范围问题。江苏某电商公司于2015年6月23日收到招标文件，但未在7个工作日内对招标文件提出质疑，故该两项投诉问题，不符合投诉的条件。

2、关于其投诉的评分标准执行问题。评审委员会根据政府采购法律法规和采购文件载明的评审方法和标准进行评审，未发现评审委员会在这次评审中，有违法情形或违反招标文件所规定的评标方法和标准进行评审的情形。

3、关于其投诉的其他3家投标单位存在股权关系，可能影响招标的公正、公平性问题。江苏某电商公司投诉书表明，其他参加投标的3家单位之间存在股权关系，不存在控股或管理关系，因此，3家单位参加同一项目投标，并未违反相关法律法规的规定。江苏某电商公司投诉主张“易协同一致，可能一定程度会影响到此次招标公正性、公平性问题”，并无实据，无法认定。

4、关于其投诉的以低于成本报价竞标问题。省财政厅经调查无法认定。

江苏某电商公司申请行政复议时，对《处理决定》关于上述投诉内容的第1、2、3认定未提出异议，仅对《处理决定》关于投诉内容的第4、5点提出异议，认为省财政厅未展开全面调查。但江苏某电商公司在复议听证会上，提出了许多质疑、投诉时未涉及的事项，省财政厅作出《处理决定》时均未涉及。省政府经复议认为，省财政厅作出《处理决定》的程序存在瑕疵，作出的投诉处理决定的内容基本适当。

二、江苏某电商公司的起诉没有事实与法律依据。1、《增值电信业务许可证》及“分包”问题未经质疑、投诉，复议也未审查，不应作为起诉的内容。2、江苏某电商公司认为中标人超低价竞标，省财政厅经取证并审查，无法认定。3、《处理决定》适用依据正确，程序合法，内容适当。请求法院依法驳回江苏某电商公司的诉讼请求。

江苏省政府辩称，省政府作出的《复议决定》认定事实清楚、适用法律正确，复议程序合法。省政府已依法履行行政复议的法定职责，请求法院依法驳回江苏某电商公司的诉讼请求。

法院裁判及观点

首先，关于《处理决定》的事实认定、法律适用及行政程序，南京中院评判如下：

一、省财政厅负有受理并进行审查、作出处理的法定职责。

二、提出质疑是提出投诉的前置条件，江苏某电商公司于2015年6月23日购买了《招标文件》，未在法定的7个工作日内提出质疑，故省财政厅认定江苏某电商公司的该2项投诉不符合投诉条件，符合法律规定。

三、在案证据证明，省财政厅调取了评审委员会在案涉政府采购评审过程中形成的相关材料，未发现违反评审纪律或其他违反招标文件规定进行评审的问题。故省财政厅的该认定证据确实、充分。

四、省财政厅受理江苏某电商公司的投诉后，调取了北京数字认证公司等3家单位的工商登记材料，未发现有违反政府采购法实施条例规定的情形。而江苏某电商公司投诉主张该3家单位易协同一致，可能影响招标的公正性、公平性，系其主观推测，未提供相应的证据证实。省财政厅经审查，亦未发现相应的情形，故其此项认定不违反法律规定。

五、《处理决定》认为，无法认定江苏某电商公司投诉的北京数字认证公司的报价低于成本价。南京中院认为，在案证据证明，案涉评审过程中，仅有1名评审委员会成员提出该问题，但其他成员均不持该意见。省财政厅在审查中亦未发现此问题，故此项认定不违反法律规定。

六、省财政厅未能提供证据证明其向北京数字认证公司发送了投诉书副本，其在发送案涉投诉书副本的期限及受送达主体方面与《政府采购供应商投诉处理办法》的规定不符，属其工作中的缺陷，但该缺陷未对各方当事人的权益产生实质性影响，不足以导致《处理决定》违法。

其次，关于江苏某电商公司在该案中提出的主张，南京中院评判如下：

江苏某电商公司主张，取得江苏省内增值电信业务许可证是本次招标的法定条件，但招标文件未规定此项内容，属违反法律规定，本次招标应属无效。江苏某电商公司主张的该理由属对《招标文件》的异议，但其未在法定期限内提出质疑，也未在投诉中提出。江苏某电商公司主张该事项不受应在质疑、投诉中提出的限制，缺乏依据，南京中院不予采纳。

江苏某电商公司主张，北京数字认证公司的投标方案包含分包内容。南京中院认为，江苏某电商公司在质疑、投诉及行政复议中均未提出该主张，其在该案诉讼中提出该问题，不属于该案审理范围。

江苏某电商公司主张，省财政厅提交的证据说明其未依法审查江苏某电商公司提出的异议。南京中院认为，关于该问题，江苏设备成套公司及省财政厅已作出说明，南京中院经审查，其说明合理。但需要指出的是，省财政厅在审查中没有指出该笔误，属其工作中的不足，但该不足以导致其作出的《处理决定》违法。

综上，南京中院判决驳回江苏某电商公司的诉讼请求。

案例评析

①政府采购行政诉讼的审查内容的范围是什么？

《行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”及《政府采购法》第五十八条规定：“投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。”即人民法院审查的是投诉处理决定的合法性。江苏某电商公司在诉讼中提到招标文件应规定供应商具有江苏省内增值电信业务许可证的问题，其未在法定期限内提出质疑，也未在投诉中提出，不属于投诉处理决定的投诉事项。因此，也不属于人民法院的审理范围及审查的内容之内。

②投诉事项未经质疑，法院应如何审查？

根据《政府采购法》第五十二条、第五十五条、《政府采购法实施条例》第五十三条之规定，政府采购供应商应当在法定期限内提出质疑，且提出质疑是提出投诉的前置条件。本案，江苏某电商公司投诉的“招标文件中评分标准制定问题”“招标文件中招标范围问题”未在法定期限内对招标文件提出质疑，不符合投诉的条件。在诉讼阶段，法院亦无需再审查江苏某电商公司所投诉的“招标文件中评分标准制定问题”、“招标文件中招标范围问题”。

③财政部门对投诉事项即3家单位参加同一项目投标的处理是否合法？

《政府采购法实施条例》第十八条规定：“单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动。除单一来源采购项目外，为采购项目提供整体设计、规范编制或者项目管理、监理、检测等服务的供应商，不得再参加该采购项目的其他采购活动。”此条是对关联股东参与同一采购活动的禁止性规定。本案中，投诉人投诉北京数字认证公司等3家单位参加同一项目投标违法。而省财政厅受理江苏某电商公司的投诉后，调取了北京数字认证公司等3家单位的工商登记材料，未发现有违反上述规定的情形。而江苏某电商公司投诉主张该3家单位易协同一致，可能影响招标的公正性、公平性亦未提供相应的证据证实。因此，财政部门认定投诉事项不成立，符合法律规定。

摘自《政府采购救济争议处理：实务指引与案例分析》案例63

作者：杭正亚