两家供应商投标文件相互混装，其中一家供应商称投标文件中所用印章和授权书系伪造，应如何处理

关键词：相互混装/印章伪造/串通投标

案例要点：供应商提交了投标保证金，授权代表参加了采购活动，如无其他证据证明印章和授权系伪造，提交投标文件应视为供应商行为。该投标文件与其他供应商的投标文件存在相互混装的情形，视为串通投标，投标无效，还应另行进行行政处罚。

   招标、处罚、复议情况

   2016年6月，南京市公共资源交易中心发布南京城市职业学院报关实训教学软件项目（以下简称“该项目”）采购公告。2016年6月21日上午，共有广东某公司、广西某公司等三家供应商递交投标文件。在资格性审查时，发现广西某公司和广东某公司的投标文件封面和封内文件出现混装。南京市财政局经过调查，于2017年2月15日作出行政处罚告知书并送达给广东某公司。广东某公司于2017年2月28日作出“法人代表声明函”和“情况说明”并提交给该局，但未要求听证。2017年11月27日，南京市财政局对广东某公司作出处罚决定，认定该公司在参与该项目采购活动中，投标文件与广西某公司投标文件相互混装，具有与其他供应商恶意串通的情形。根据《政府采购法》第七十七条第一款第三项规定，决定对广东某公司处以800元罚款，并将广东某公司列入不良行为记录名单，在一年内禁止参加政府采购活动。

    广东某公司不服处罚决定，向江苏省财政厅申请复议。该厅于2018年3月21日作出复议决定，维持处罚决定。

    原告诉求及观点

 广东某公司于2018年3月30日向南京铁路运输法院提起行政诉讼称:一、处罚决定事实认定不清，程序违法。原告没有提交投标文件。原告支付投标保证金后，经评估认为难度太大，没有进行下一步标书的制作、投标。投标文件所加盖的“公章”系他人冒用原告名义进行投标。原告虽然存在使用多枚公章参与不同政府采购项目的情形，但均有合法原因。截至目前，原告因故曾先后使用过三枚公章，均经过有效备案。原告的法定代表人从未在该项目的投标文件上签字，原告已就私刻公章向广州市天河区公安机关报案。原告从未收到过行政处罚告知书，原告的程序权利没有得到保障。原告是通过其他途径听说被投诉串通投标、可能被行政处罚后，原告的法定代表人赶到南京，向南京市财政局当面作了部分陈述、说明。二、复议决定事实认定不清。欧阳某虽然为原告名义上的员工，但原告未授权其参与投标，欧阳某所持公章和授权委托书均系伪造。原告虽然提交投标保证金，没有明确表示不参加投标，但原告以实际行为表明不参与投标，江苏省财政厅认定原告实际参与投标于法无据。综上，请求法院判决撤销处罚决定和复议决定。

被告答辩及观点

南京市财政局辩称:首先，原告已缴纳了保证金，南京市公共资源交易中心未收到原告退出本次政府采购活动或请求退还保证金的通知。其次，原告在规定期限递交了保证金、投标文件，其员工欧阳某也参与了采购活动。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。

    被告江苏省财政厅辩称: 该厅受理原告行政复议申请后查明了案件事实，有充分证据。还查明，2017年12月4日，原告就盗用印章参与投标事项向广州市公安局天河区分局石牌派出所报案。2018年3月12日，该所复函本厅称该案未予受理。原告未向本厅提供向其他公安部门报案的证据材料。该厅认为:1.原告参加了该项目的投标。2.原告的程序性权利已得到保障。3.南京市财政局对原告作出的行政处罚并无不当。因此该厅认定，南京市财政局作出的处罚决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，依法予以维持。综上，请求法院依法予以驳回。

    经审理查明:

    2016年6月2日，南京市公共资源交易中心（以下简称交易中心）发布该项目竞争性谈判采购公告。2016年6月13日，交易中心收到付款人名称为广东某公司的“NJZC-2016I143保证金”2000元。2016年6月18日，广东某公司向交易中心提交谈判申请及声明，授权其职工欧阳某代表广东某公司提交响应文件并参加谈判。2016年6月21日，欧阳某向交易中心递交了投标文件。投标文件中有“法定代表人授权委托书”，委托其职工欧阳某为代理人，就该项目以广东某公司名义处理一切与之有关的事务。谈判小组在资格性审查时发现广东某公司和广西某公司投标文件中的资质材料存在明显的交叉、互相混装的情形，一致建议将广东某公司和广西某公司列入政府采购黑名单，此次招标作废标处理。

2016年6月22日，竞争性谈判保证金被退回到广东某公司账户。南京市财政局对广东某公司涉嫌串通投标一案立案后，调取了投标文件、评审报告等材料、调查询问了欧阳某、饶某、熊某等人员。2017年2月15日，南京市财政局作出行政处罚告知书，于2017年2月22日送达广东某公司的代理人欧阳某，欧阳某在送达回执上签字。2017年2月28日，广东某公司作出法人代表声明函、情况说明，连同欧阳某2016年7月29日辞职信一并提交南京市财政局，表示未参加投标，请求南京市财政局核对公章，但未要求听证。  

2017年3月15日，南京市财政局向广东某公司的法定代表人吴某发出关于对单位公章进行司法鉴定的通知。2017年8月17日，南京市财政局分别向广州市天河区工商行政管理局和广州公共资源交易中心调取了广东某公司注册登记时的公章和其他采购项目中使用的公章各一枚。2017年8月21日，南京市财政局将调取的两枚公章印文和该项目中广东某公司印章印文一并提交南京市公安局物证鉴定所进行鉴定。2017年8月25日，南京市公安局物证鉴定所作出宁公物鉴（文）字〔2017〕66号物证鉴定书，鉴定意见表明前述三枚印文均不是同一枚印章盖印。

2017年11月27日，南京市财政局对广东某公司作出处罚决定，认定广东某公司在参与该项目采购活动中，投标文件与广西某公司投标文件相互混装，具有与其他供应商恶意串通的情形，决定对广东某公司处以800元罚款，并将广东某公司列入不良行为记录名单，在一年内禁止参加政府采购活动。广东某公司缴纳了罚款。2017年12月4日18时许，广东某公司法定代表人吴某向广州市公安局天河区分局石牌派出所报案，该派出所出具报警回执一份。广东某公司不服处罚决定，向江苏省财政厅申请复议。

江苏省财政厅经复议，于2018年3月21日作出复议决定，维持处罚决定。2018年3月30日，广东某公司向该院提起本案行政诉讼。

另查明，广州市公安局天河区分局石牌派出所于2018年3月12日向江苏省财政厅作出情况说明一份，主要内容为:“经核查报案回执及报案人吴某案件情况，核实吴某于2017年12月4日到我所备案，称欧阳某盗用其公司印章在该项目投标。因案发地属南京市，该所不受理，已建议吴某前往案发地报案。又查明，南京市财政局于2017年11月27日对广西某公司作出宁财政府采购处罚字（2017年）第2号行政处罚决定书。广西某公司不服该处罚决定，于2017年12月26日向南京市人民政府申请行政复议。南京市人民政府经复议，于2018年3月19日作出〔2017〕苏行复第467号行政复议决定书，维持了南京市财政局作出的宁财政府采购处罚字（2017年）第2号行政处罚决定书。广西某公司未在法定起诉期限内向人民法院起诉。

    该院认为:政府采购活动应当遵循公平竞争和诚实信用原则，投标人之间不得相互串通投标，不得损害招标采购单位或者其他投标人的合法权益。广东某公司被处罚决定课予行政处罚，起诉请求该院判决撤销处罚决定和复议决定，将法律关系恢复到上述行政行为作出之前的状态，故本案诉讼类型属于撤销之诉。

    《政府采购法》第七十七条第一款第三项规定:“供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任:（三）与采购人、其他供应商或者采购代理机构恶意串通的；”《招标投标法实施条例》第四十条第五项规定:“有下列情形之一的，视为投标人相互串通投标:（五）不同投标人的投标文件相互混装；”《江苏省政府采购供应商监督管理暂行办法》第二十条第一款第三项规定:“供应商有下列情形之一的，按不良行为记入该注册供应商诚信档案中:（三）与采购人、采购代理机构或者其他供应商恶意串通的；”第三款第十三项规定:“本办法第二十条所列的恶意串通，包括以下情形:（十三）不同投标人的投标文件相互混装；”第四十五条第一款规定:“供应商违反法律规定，有本办法第二十条第（一）至（六）项情形之一的，按照《政府采购法》第七十七条  和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第七十四条  规定进行处罚。

本案的争议焦点主要在于:1.存在混装情形的投标文件是否为广东某公司所提交；2.南京市财政局是否向广东某公司送达了行政处罚告知书。本案中，广东某公司参加了该项目，缴纳了投标保证金，并授权其职工欧阳某代表其提交响应文件并参加谈判，而且从未明示放弃参加投标。因此，欧阳某向交易中心提交的投标文件存在混装，应当视为广东某公司的行为，由广东某公司承担责任。广东某公司委托其职工欧阳某处理一切与该项目有关的事务，则欧阳某于2017年2月22日签收行政处罚告知书，市财政局即完成了向广东某公司的送达。而且，广东某公司也已于2017年2月28日提出了陈述申辩。因此，该院对广东某公司的意见均不予支持。处罚决定和复议决定认定事实清楚、适用法律正确、行政程序合法，并无明显不当。

    该院驳回原告的全部诉讼请求。

案例评析

1.采购代理机构有理由相信投标文件的真实性，如未涉及刑事处理，应视为投标人行为

采购人、采购代理机构不具有鉴别印章和授权委托书真伪的能力，对于供应商提交的符合招标文件的文件，有理由相信其真实性。广东某公司参加了该项目，缴纳了投标保证金，并授权其职工欧阳某代表其提交响应文件并参加谈判，而且从未明示放弃参加投标欧阳某亦参加了谈判并提交了谈判文件，应视为广东某公司的行为。同时，如果涉及刑事案件，应先处理刑事部分。但广东某公司就盗用印章参与投标事项向广州市公安局天河区分局石牌派出所报案，该所未予受理。而广东某公司未提供向其他公安部门报案的证据材料。因此，财政部门认定投标文件为广东某公司所提交并无不当。

2.投标文件相互混装，视为串通投标，应如何处理

不同投标人的投标文件相互混装的，视为投标人串通投标。谈判小组在资格性审查时发现广东某公司和广西某公司投标文件中的资质材料存在明显的交叉、互相混装的情形，应视为串通投标。谈判小组应认定其投标无效。同时，实质响应的供应商不足3人，该项目作废标处理。除此之外，对于恶意串通的情形，财政部门应根据《政府采购法》作出行政处罚。

摘自《政府采购救济争议处理：实务指引与案例分析》案例56

作者：杭正亚